28 punktowy plan pokojowy między Ukrainą a Rosją - analiza

Autor: Filip Kopeć

Wprowadzenie, ultimatum Waszyngtonu, reakcja Zełeńskiego i Putina

W czwartek, 20-ego listopada 2025 roku, do opinii publicznej na całym świecie zaczęły dochodzić informacje, jakoby miał wyciec projekt pokoju pomiędzy Rosją a Ukrainą, negocjowany w tym czasie przez przedstawicieli USA i Rosji. W piątek, 21-ego listopada w mediach ujrzeć można było pełen plan, zawierający 28 punktów. Obecnie pojawiają się głosy, jakoby za wyciek odpowiedzialna była strona rosyjska. Źródło przecieku ma jednak drugorzędne znaczenie, z uwagi na to jak zareagowała na niego strona amerykańska. Tego samego dnia, prezydent Stanów Zjednoczonych, Donald Trump, w rozmowie z Fox News dał Ukrainie czas do amerykańskiego Święta Dziękczynienia, czyli do czwartku 27 listopada, na zaakceptowanie planu.

Strona rosyjska jest powściągliwa w swoim komentarzu. Prezydent Federacji Rosyjskiej, Władimir Putin nie mierzy się z podobnym ultimatum i co najciekawsze stwierdził, że plan ten jest jedynie „podstawą do ostatecznego porozumienia” ale, że nie został w pełni omówiony z Kremlem.

Prezydent Ukrainy, Wołodymyr Zełeński, dotychczas (22 listopada) nie odrzucił planu ale podkreślił, że jego państwo „może stanąć przed bardzo trudnym wyborem: albo utrata godności, albo ryzyko utraty kluczowego partnera”, dodając, że „dzisiejszy dzień jest jednym z najtrudniejszych momentów w naszej historii”.

Kaja Kallas, Wysoki przedstawiciel Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, stwierdziła w czwartek, że: „Presja musi być wywierana na agresora, a nie na ofiarę. Nagradzanie agresji tylko zachęci do jej dalszego stosowania”.

Nieuwzględnienie UE w negocjacjach – sukces Rosji

Zdecydowanie największe niezadowolenie i zaskoczenie można zauważyć w Europie i oczywiście na Ukrainie. Powodem takiej reakcji jest w dużej mierze fakt, że Unia Europejska, oraz w dużym stopniu nawet Ukraina, nie były konsultowane przy jego opracowywaniu.

Plan ma być owocem działań Steve’a Witkoffa, specjalnego wysłannika Stanów Zjednoczynych, biznesmena, nie będącego zawodowym dyplomatą i przedstawiciela Rosji Kiriła Dmitrijewa, mającego biznesowe koneksje z Ameryką. Niejasny jest stopień zaangażowania Sekretarza Stanu USA, Marco Rubio, w stworzeniu planu. Jego wypowiedzi z czwartku sugerowały bowiem, ze plan jest jedynie „listą potencjalnych pomysłów na zakończenie tej wojny” co kontrastuje silnie z ultimatum Trumpa sugerującym większe znaczenie wypracowanych idei.

Wiele punktów planu zakłada udział Unii Europejskiej. Unię Europejską lub „Europę” wymieniają bezpośrednio punkty:

Drugi (kompleksowy układ o nieagresji pomiędzy Rosją, Ukrainą i „Europą”),

Jedenasty (kwestia potencjalnego członkostwa Ukrainy w UE),

Czternasty (przeznaczenie przez „Europę” 100 miliardów dolarów na odbudowę Ukrainy),

Szesnasty (zobowiązanie się Rosji do nieatakowania „Europy”).

Zarówno poszczególne państwa Europejskie, jak i Unia Europejska jako całość nie brały udziału w tworzeniu planu, jako, że nie zostały do tego zaproszone.

Należy zaznaczyć, że wszystkie założenia wypracowane przez USA i Rosję a dotyczące bezpośrednio kwestii w których decyzję może podejmować jedynie Unia Europejska i jej członkowie, leżą poza kompetencjami i możliwościami zarówno Białego Domu jak i Kremla. Potencjalna realizacja tych punktów planu jest więc szczególnie niepewna.

Sytuacja w której Rosja negocjuje i dogaduje się „ponad głowami” Europejczyków z USA jest propagandowo bardzo korzystna dla Rosji. Putin może pokazać swoim obywatelom, że Rosja jest globalnym mocarstwem które, tak jak kiedyś ZSRR w Jałcie, decyduje wraz z równym sobie, czyli USA, o losie państw słabszych, mniej znaczących. Aspekt ten, czyli wizerunkowe korzyści Rosji, nie powinny być pomijane przy analizie postanowień planu.

Unia Europejska została natomiast postawiona w sytuacji nie do pozazdroszczenia. Europejskie starania „kupienia sobie” miejsca przy stole negocjacyjnym, realizowane poprzez zakup od Ameryki broni wysyłanej potem na Ukrainę, nie przyniosły żadnych wymiernych rezultatów. Unia została wizerunkowo upokorzona, i to mimo faktu, że obecnie, wbrew narracji amerykańskiej administracji, to ona ponosi większość kosztów wspierania Ukrainy. „Jak to możliwe, że Europejczycy mają tak niewielki wpływ na tę sprawę, skoro to my ponosimy całość kosztów?” – to słowa wysokiego rangą urzędnika europejskiego cytowane przez serwis Politico.eu.

Francja, Niemcy i Wielka Brytania to trzy europejskie państwa wymieniane przez wszystkie serwisy informacyjne w kontekście reakcji na amerykańsko-rosyjski plan. Przywódcy tych państw wyrazili wsparcie dla Ukrainy i pracują intensywnie wraz z nią nad zaproponowaniem alternatywnego rozwiązania. Szczyt G20, mający miejsce 22-23 listopada, jest (szczyt odbywa się w czasie pisania artykułu) areną na której w dużej mierze toczą się negocjacje. Na szczycie nie będzie jednak USA, które go zbojkotowało.

Kwestie terytorialne

Kwestie terytorialne, uważane za najbardziej istotne z perspektywy obu wojujących stron, zaadresowane są w punkcie dwudziestym pierwszym planu pokojowego.

Donbas – aspekt polityczny, wojskowy i prawnomiedzynarodowy

Plan zakłada wycofanie się wojsk Ukrainy z całości terytorium obwodu Donieckiego. Oznaczałoby to oddanie przez Ukrainę bez walki tzw. Łańcucha Fortecznego, na który składają się wielkie, umocnione miasta, Kramatorsk i Słowiańsk, do których wojska Rosyjskie, pomimo 4 lat krwawych walk, jeszcze nie dotarły.

Wycofanie się przez Ukrainę z Donbasu jest przez nich trudne do zaakceptowania z trzech głównych przyczyn, politycznej, militarnej i prawnej.

Z politycznego punktu widzenia oddanie tak istotnego terenu bez walk wywołało by olbrzymie niezadowolenie ukraińskiej opinii publicznej. Z wojskowego punktu widzenia opuszczenie dobrze umocnionych miast Donbasu oznaczałoby, że w przypadku złamania porozumienia wojsko rosyjskie mogło by zdecydowanie łatwiej niż obecnie wedrzeć się głęboko na terytorium ukraińskie.

Kontrowersyjne z punktu widzenia prawa międzynarodowego jest zawarte w planie „de-facto uznanie Krymu, Ługańska i Doniecka za część Federacji Rosyjskiej, w tym przez USA”. Uznanie de-facto oznacza co prawda, że Ukraina nie zrzeka się oficjalnie prawa do tych terytoriów. Zgodnie z artykułem 52 Konwencji Wiedeńskiej o Prawie Traktatów z 1969 roku: „Traktat jest nieważny, jeżeli jego zawarcie zostało spowodowane przez groźbę lub użycie siły z pogwałceniem zasad prawa międzynarodowego, wyrażonych w Karcie Narodów Zjednoczonych”. Zakaz agresji jest zawarty w ustępie czwartym artykułu drugiego Karty Narodów Zjednoczonych i jest normą o charakterze jus cogens , czyli peremptoryjnej. Artykuł 53 ww. Konwencji zakłada nieważność traktatów sprzecznych z normami jus cogens.

Uznanie de-facto nie równa się wiec uznaniu de-iure, rozumianym jako prawnomiędzynarodowe uznanie przynależności Donbasu do Rosji. Strona Rosyjska będzie jednak mimo to naturalnie dążyła do uzyskania pełnego uznania swoich nielegalnych zdobyczy terytorialnych. W tym kontekście niezwykle istotne jest zawarte w punkcie dwudziestym pierwszym stwierdzenie “Ukrainian forces will withdraw from the part of Donetsk Oblast that they currently control, and this withdrawal zone will be considered a neutral demilitarised buffer zone, internationally recognised as territory belonging to the Russian Federation. Russian forces will not enter this demilitarised zone.”

Sformułowanie „Międzynarodowo-uznane terytorium należące do Federacji Rosyjskiej”, jest w mojej opinii celowym zabiegiem strony rosyjskiej, dążącej do legitymizacji swoich podbojów, tym samym podważając istniejący od 1945 roku Ład Międzynarodowy. Brak nacisku strony amerykańskiej na ten aspekt budzi niepokój.

Zamrożenie linii frontu w Zaporożu i Chersoniu – konsekwencje

“Kherson and Zaporizhzhia will be frozen along the line of contact, which will mean de facto recognition along the line of contact.” – tak brzmi fragment punktu dwudziestego pierwszego planu pokojowego dotyczący obwodów Zaporoskiego i Chersońskiego.

Przypomnijmy, że 20 września 2022 roku, w momencie, gdy Rosjanie wycofywali się z jedynej zdobytej od początku pełnoskalowej inwazji ukraińskiej stolicy obwodu – Chersonia, Władimir Putin ogłosił aneksję 4 obwodów Ukrainy, Donieckiego, Ługańskiego, Zaporoskiego i Chersońskiego.

Zgodnie z rosyjską konstytucją, wielkie miasta takie jak Zaporoże czy Chersoń, które znajdują się obecnie pod kontrolą Ukrainy, są częścią Federacji Rosyjskiej. Zamrożenie konfliktu, przy nie zobowiązaniu Rosji do zmiany tych zapisów swojej konstytucji, dawałoby Putinowi pretekst do wznowienia walk w przyszłości.

Rosja miałaby co prawda wycofać się z terytoriów zajmowanych na Charkowszczyźnie, ale nie jest to w żadnym razie ustępstwo podobnego kalibru co wycofanie się Ukrainy z uprzemysłowionego i ufortyfikowanego Donbasu.

Ingerencje w suwerenność Ukrainy

Niezwykle istotne są również punkty zakładające ograniczenie suwerenności Ukrainy i oznaczające faktyczną i daleko idącą ingerencje Rosji w jej sprawy wewnętrzne, co jest zakazane przez Kartę Narodów Zjednoczonych.

Mimo, iż punkt pierwszy głosi, że suwerenność Ukrainy ma zostać potwierdzona, jest to zaledwie jedno zdanie, niejasne i pozbawione konkretów.

Wybory

Punkt dwudziesty piąty przewiduje zorganizowanie wyborów na Ukrainie w przeciągu stu dni od zawarcia pokoju. Tak krótki termin wyklucza możliwość przeprowadzenia przez Ukrainę faktycznych demokratycznych wyborów z zachowaniem odpowiedniego standardu, oraz umożliwiałby Rosji zasianie chaosu i ingerencje w ich wynik.

Wybory z pewnością zakończyłyby się przegraną Zełeńskiego, jeśli ten zgodziłby się na tak daleko idące, niepopularne ustępstwa na rzecz Rosji. Propagandowo Rosja ogłosiłaby zwieńczenie sukcesem swoich absurdalnych starań „denazyfikacji” Ukrainy.

Mniejsza armia – słabsza Ukraina

Ograniczenie rozmiaru ukraińskiej armii do 600 tysięcy, zawarte w punkcie szóstym, jest kolejnym przejawem ingerowania Rosji w suwerenność Ukrainy. Sama Rosja nie zobowiązuje się do żadnych ograniczeń. To wszystko oznacza, że jeśli Putin zdecyduje się za kilka lat ponownie napaść na Ukrainę, ukraińska armia nie będzie w stanie go zatrzymać w taki sposób, jak to robi teraz,

NATO i Polska

Wpisanie do konstytucji Ukrainy zakazu jej członkostwa w NATO, wyrażone w punkcie siódmym, połączone z podobnym zobowiązaniem ze strony NATO, narusza prawo Ukrainy do decydowania o swoich sojuszach, co pozostawia ją w strefie wpływów Rosji.

Punkt jedenasty pozwala Ukrainie na dołączenie do UE oraz zakłada „krótkoterminowy dostęp Ukrainy do europejskiego wolnego rynku”. Rosja i USA nie mogą decydować o tym, kto ma prawo dołączyć do UE a także nie mogą decydować o tym, kto będzie miał dostęp do wolnego rynku UE, jako, że jest to kompetencją państw członkowskich Unii.

Punkt 12 NATO na niestacjonowanie wojsk na Ukrainie, a zgodnie z punktem czwartym USA ma być mediatorem pomiędzy Rosją a NATO, co jest absurdalne, jako, że USA jest najważniejszym członkiem Paktu Północnoatlantyckiego.

Z polskiej perspektywy niepokojące jest to, że Rosja i USA uzgadniają miedzy sobą w punkcie dziewiątym, że w Polsce będą stacjonowały „europejskie myśliwce”. Pomijając fakt, że Polska leży w Europie, a tym samym polskie myśliwce są „europejskie”, punkt ten stawia pod znakiem zapytania obecność wojsk amerykańskich w Polsce a także pokazuje, że Polacy nie są stroną podczas negocjacji dotyczących ich bezpieczeństwa.

Wojna a biznes

Kwestie finansowe i współpracy gospodarczej zawarte w planie rosyjsko-amerykańskim przygotowane zostały z większą pieczołowitością i uwagą poświęconą detalom niż pozostałe punkty, traktujące o terytoriach czy gwarancjach. Obrazuje to na czym zależy stronie amerykańskiej oraz odzwierciedlają fakt, że po stronie USA negocjował je biznesmen. Zgodnie z podpunktem b punktu trzynastegoAmerykanie i Rosjanie kreślą wizję intensywnej i owocnej współpracy gospodarczej, wybiegającej poza kwestie Ukraińskie a dotyczące takich kwestii jak eksploatacja Arktyki, handel metalami rzadkimi i innymi surowcami a także sztuczna inteligencja.

USA zyskuje, Unia płaci

USA zgodnie z 28-punktowym planem ma otrzymać szereg istotnych benefitów gospodarczych. Istotne są założenia dotyczące zamrożonych w Europie rosyjskich aktywów. Unia Europejska planowała wykorzystać zamrożone w Belgii 140 miliardów należących do Rosji jako pożyczkę dla Ukrainy. Belgia obawia się jednak pociągnięcia do odpowiedzialności przez Rosję. Wypracowywany z trudem plan przejęcia rosyjskich aktywów przez UE został być może zniweczony przez nowy plan pokojowy

Punkt czternasty zakłada, iż „100 miliardów dolarów zamrożonych rosyjskich aktywów zostanie zainwestowanych w kierowane przez Stany Zjednoczone działania na rzecz odbudowy i inwestycji na Ukrainie. Stany Zjednoczone otrzymają 50% zysków z tego przedsięwzięcia.” Europa ma natomiast zainwestować 100 miliardów dolarów, aby zwiększyć kwotę inwestycji dostępnych na odbudowę Ukrainy. Oznacza to więc, że Unia Europejska ma pokryć dużą część kosztów odbudowy, a USA ma de-facto zarobić na części rosyjskich zamrożonych aktywów.

200 miliardów dolarów nie wystarczy na odbudowę Ukrainy a ponadto niejasność zapisówmoże oznaczać, że część tych pieniędzy może zostać zainwestowana…w odbudowę przejętych przez Rosję terytoriów.

Rosja zobaczy część zamrożonych pieniędzy z powrotem. Sankcje zostaną zniesione

Zgodnie z punktem czternastym: „Pozostała część zamrożonych rosyjskich funduszy zostanie zainwestowana w oddzielny amerykańsko-rosyjski instrument inwestycyjny, który będzie realizował wspólne projekty w określonych obszarach. Fundusz ten będzie miał na celu wzmocnienie stosunków i zwiększenie wspólnych interesów, aby stworzyć silną zachętę do niepowrotu do konfliktu.” – jest to nie tylko jawny przejaw polityki „business as usual” ale także kolejny dowód na to, że do Rosji wróci znacząca część zamrożonych aktywów.

Stopniowe zniesienie sankcji na Rosje jest bardzo istotne, jako, że Rosja zaczyna poważnie odczuwać skutki owych sankcji, co osłabia jej potencjał do kontynuowania agresywnych działań i zbrojeń na tak szeroką skalę. Zapowiedziane w planie zaproszenie Rosji do G8 jest wizerunkowym podkreśleniem powrotu Rosji z izolacji

Gwarancje dla Ukrainy, a konkretniej ich brak

Punkt drugi: “A comprehensive and comprehensive [sic] non-aggression agreement will be concluded between Russia, Ukraine and Europe. All ambiguities of the last 30 years will be considered settled.”, trzeci: “It is expected that Russia will not invade neighbouring countries and NATO will not expand further. “ oraz piąty: “Ukraine will receive reliable security guarantees.” Nie zostały przeze mnie ani przetłumaczone, ani skrócone, by unaocznić ich mglistość i brak konkretów. Brak poważnych gwarancji bezpieczeństwa dla Ukrainy będzie wielkim triumfem Rosji i umożliwi jej dokończenie swojej inwazji w dowolnie wybranym przez siebie momencie, na przykład po opuszczeniu fotela prezydenta przez Trumpa w 2028 roku.

Amnestia dla zbrodniarzy a ponorymberski porządek oparty na prawie międzynarodowym

W 1945 roku państwa zwycięskiej koalicji antyhitlerwskiej zaczęły tworzyć fundamenty dla Ładu Międzynarodowego, w który, pomimo wielu poważnych perturbacji, przetrwał do dziś. Ważnym filarem tego porządku było osądzenie i skazanie szeregu najważniejszych zbrodniarzy hitlerowskich. Pokazywało to, że w nowej erze stosunków międzynarodowych łamanie prawa będzie się spotykało z bezwzględną odpowiedzią oraz nieuniknioną karą. Ludzie odpowiedzialni za ludobójstwa i inne zbrodnie w byłej Jugosławii, w Rwandzie czy w innych częściach świata byli (przynajmniej w części przypadków) pociągani do odpowiedzialności, co miało służyć utrzymaniu pokoju i wymierzeniu sprawiedliwości.

Strona rosyjska dopuściła się szeregu zbrodni wojennych w czasie swojej nielegalnej i niesprowokowanej inwazji na Ukrainę. Symbolem tych zbrodni jest Bucza. Punkt dwudziesty szósty planu, głoszący, że: „Wszystkie strony zaangażowane w ten konflikt otrzymają pełną amnestię za swoje działania podczas wojny i zobowiązują się nie wnosić żadnych roszczeń ani nie rozpatrywać żadnych skarg w przyszłości.” Jest ciosem wymierzonym w ład międzynarodowy, który, pomimo swoich ograniczeń i przypadków jego łamania, zapewniał światu względny pokój i dobrobyt przez ostatnie osiemdziesiąt lat. Wyobraźmy sobie, jak inaczej wyglądałby świat, gdyby w 1944 roku Niemcy zawarły z Aliantami układ o amnestii…

Podsumowanie

Analiza przeze mnie przedstawiona nie jest wyczerpująca. W artykule tym nie poruszyłem wszystkich punktów planu oraz nie opisałem ich dogłębnie, jako, że byłby to tekst na kilkadziesiąt stron. Postarałem się jednak poruszyć najważniejsze kwestie z nim związane. Gorąco zachęcam zapoznania się z planem na własną rękę i użycie tego artykułu jako narzędzia ułatwiającego jego interpretację.

Na moment tworzenia tej analizy nie upłynął jeszcze termin ultimatum dla Ukrainy. Bez znaczenia, czy 28 punktowy plan pokojowy faktycznie stanie się bazą dla dalej idących rokowań pokojowych czy też zostanie zapomniany w obliczu kolejnych, niedających się przewidzieć wydarzeń na arenie międzynarodowej, jest on ważnym wyznacznikiem tego, jak daleko Stany Zjednoczone są gotowe pójść na ustępstwa wobec Rosji, oraz jakie są realne cele administracji Donalda Trumpa. Sam plan pokojowy osobiście uważam za sporządzony na niezwykle niskim poziomie. Moim głównym zarzutem jest brak realnych gwarancji dla Ukrainy. Sprawia on, że wszystkie inne jego punkty dotyczące zaprzestania walk tracą na znaczeniu. Rosja z dużym prawdopodobieństwem złamie te postanowienia w przeciągu kilku lat i spróbuje podbić całą Ukrainę. Z tego właśnie powodu niezwykle ważnym jest, by zmodyfikować zawarte w planie założenia, by zapewnić faktyczny, długotrwały pokój, który zagwarantuje Ukrainie, a tym samym Polsce i całej Europie, bezpieczeństwo na kolejne dziesięciolecia.