W obliczu czwartej rocznicy inwazji na Ukrainę i kosztów odbudowy szacowanych na 486 mld dolarów, zamrożone rosyjskie aktywa o wartości 300 mld dolarów stają się głównym orężem w wojnie zasobów. Artykuł analizuje starcie dwóch wizji: amerykańskiego pragmatyzmu nastawionego na komercjalizację oraz europejskiego dążenia do stworzenia legalnej „pożyczki reparacyjnej”. Spór wyznacza nowe makroekonomiczne standardy zarządzania kryzysowego i egzekwowania odpowiedzialności od agresora.

Autorka: Polina Hopta

Wprowadzenie 

Wojna rosyjsko-ukraińska zbliża się do czwartej rocznicy, prowadząc do coraz wyraźniejszego wyczerpania zasobów obu stron i ich sojuszników. Sytuację potęguje trwający równolegle do walk na froncie ekonomiczny wymiar konfliktu pomiędzy Kijowem a Moskwą wokół odszkodowań. Ze wspólnej oceny Banku Światowego, Organizacji Narodów Zjednoczonych, Unii Europejskiej oraz rządu Ukrainy, szacowany koszt odbudowy Ukrainy na koniec 2023 roku wynosił 486 mld dolarów (1,75 bln złotych). Z biegiem czasu sytuacja się pogorszyła, szczególnie po wstrzymanie pomocy finansowej ze strony Stanów Zjednoczonych po objęciu urzędu przez prezydenta Donalda Trumpa. Problem ten jest coraz bardziej dotkliwy dla Ukrainy, która jest bliska wyczerpania posiadanych środków finansowych. Skalę problemu ilustrują szacunki Międzynarodowego Funduszu Walutowego, według którego do końca 2027 roku na potrzeby Ukrainy trzeba będzie przeznaczyć co najmniej 65 miliardów dolarów (ok. 233 mld złotych) – i to przy założeniu zakończenia wojny do końca 2026 roku. Niemniej jednak szacunki te nie obejmują wydatków wojskowych, które sięgają 120 miliardów dolarów (ok. 431 mld złotych) rocznie. 

Ta pilna potrzeba wsparcia finansowego zbiegła się w czasie z ujawnionym w listopadzie 2025 roku 28-punktowym amerykańskim planem pokojowym dla Ukrainy. Od samego początku plan stał się przedmiotem ożywionej debaty – głównie ze względu na faworyzację interesów rosyjskich, nieuwzględnienie pozycji Ukrainy i jej sojuszników oraz otwarty na interpretacje język, który stwarza liczne luki prawne, które mogą być wykorzystywane przez Moskwę w przyszłości. Poza zagadnieniami suwerenności, gwarancji bezpieczeństwa i zmian terytorialnych, punkty 12 i 14 planu odnoszą się do problematyki odbudowy Ukrainy, która może być finansowana ze środków pochodzących z zamrożonych rosyjskich aktywów oraz z dodatkowych mechanizmów uruchamianych przez państwa europejskie. 

Zamrożone rosyjskie aktywa, o których mowa w planie pokojowym, to środki o wartości szacowanej na 300-330 miliardów dolarów (ok. 1,29-1,42 bln złotych), które kraje grupy G7 unieruchomiły na początku pełnoskalowej inwazji Rosji na Ukrainę. Największa część tych środków – 180 miliardów dolarów (ok. 648 mld złotych) – jest przechowywana w centralnym depozycie papierów wartościowych Euroclear w Belgii. Reszta aktywów znajduje się w instytucjach finansowych w Japonii (28 mld dolarów, ok. 101 mld złotych), Wielkiej Brytanii (26,6 mld dolarów, ok. 96 mld złotych), Francji (19 mld dolarów, ok. 68,5 mld złotych), Kanadzie (15 mld dolarów, ok. 54 mld złotych), Luksemburgu (10 mld dolarów, ok. 36 mld złotych), Szwajcarii (6,2 mld dolarów, ok. 22,3 mld złotych), Stanach Zjednoczonych (4,3 mld dolarów, ok. 15,48 mld złotych) oraz Niemczech (0,21 mld dolarów, ok. 756 mln złotych). 

Unia Europejska, która od samego początku pełnoskalowej inwazji jest sojusznikiem Ukrainy, włączyła się w opracowanie alternatywnego planu pokojowego, aby odzyskać inicjatywę w procesie kształtowania przyszłego ładu bezpieczeństwa na kontynencie.  Oprócz korekt dotyczących architektury bezpieczeństwa europejskiego oraz warunków ewentualnej reintegracji Rosji ze wspólnotą międzynarodową, istotne różnice między europejskim a amerykańskim podejściem widoczne są w kwestii zasad wykorzystania zamrożonych rosyjskich aktywów. 

W tym artykule chciałabym skupić się na analizie porównawczej sposobu wykorzystania zamrożonych rosyjskich aktywów w amerykańskim oraz europejskim planach. Zagadnienie to – choć niezbyt często poruszane na tle innych bardziej kontrowersyjnych punktów planu – jest ważne przede wszystkim dla Ukrainy ze względu na konieczność finansowania trwającej wojny oraz planowania powojennej odbudowy, ale także jest niemniej istotne w kontekście kształtowania standardów odpowiedzialności finansowej państw-agresorów oraz roli UE w procesach pokojowych.

Amerykańska wizja 

Amerykański plan zakłada, że odbudowa Ukrainy będzie prowadzona przez Stany Zjednoczone, co już teraz jest postrzegane jako próba połączenia wcześniejszych rozproszonych pomysłów na odbudowę Ukrainy. Zgodnie z propozycją w punkcie 14 planu 100 miliardów dolarów (ok. 360 mld złotych) – czyli mniej więcej ⅓ z zamrożonych aktywów – będzie przekazana na odbudowę Ukrainy. Dodatkowo przewidziano rozmrożenie rosyjskich aktywów. Do tego jest zapis o tym, że Europa ma dodać kolejne 100 miliardów dolarów, tym samym zwiększając pulę dostępnych środków na odbudowę. Nie sprecyzowano jednak, czy te środki miałyby pochodzić z zamrożonych w UE rosyjskich aktywów, czy z budżetu unijnego. Ten punkt planu ma pomóc znaleźć środki na finansowanie pomysłów z punktu 12, w którym przewidziano wspólne działania amerykańsko-ukraińskie na rzecz odbudowy terenów dotkniętych wojną, a także inwestycję w rozwój technologii, ukraińskiej infrastruktury gazowej oraz eksploatację zasobów naturalnych w ramach nowego Funduszu Rozwoju Ukrainy. Jednym z najbardziej kontrowersyjnych podpunktów planu jest przekazanie połowy zysków generowanych przez te inwestycje Stanom Zjednoczonym – co w Europie jest postrzegane jako cyniczne przekształcenie pomocy w odbudowie w przedsięwzięcie komercyjne. 

Reszta zamrożonych aktywów (prawie ⅔) ma zostać przekazana do nowego funduszu amerykańsko-rosyjskiego, który – podobnie jak wcześniejsze amerykańskie inicjatywy dla Ukrainy – ma zachęcać Rosję do unikania konfliktu poprzez wspólne projekty inwestycyjne. Analitycy z Center for Strategic and International Studies określili ten pomysł jako bezprecedensowy, na który Europejczycy i Rosjanie raczej się nie zgodzą. 

Stanowisko Rosji 

Bez względu na przewidywaną reakcję, Rosja wcale nie wykluczyła możliwości wykorzystania swoich zamrożonych aktywów. Po ujawnieniu amerykańskiego planu pokojowego – w opracowaniu którego brała udział strona rosyjska – prezydent Rosji stwierdził, że jest to dobry fundament do ostatecznego porozumienia. 

W tym kontekście warto zwrócić uwagę na strategię Kremla, która odnosi się głównie do sposobu definiowania terytorium Ukrainy w planie amerykańskim. Zgodnie z punktem 21 propozycji Krym, Ługańsk i Donieck byłyby traktowane jako de facto rosyjskie, a granice w obwodach chersońskim i zaporoskim zamrożone wzdłuż linii frontu. Bez względu na to, że nie jest to uznanie de iure, które wymagałoby obecnie niemożliwych do wprowadzenia zmian do Konstytucji Ukrainy, zapis ten daje Moskwie znaczną swobodę interpretacji warunków porozumienia. Ukraina, która nie uznała de iure wspomniane terytoria za rosyjskie, byłaby zobowiązana przekazać część aktywów na potrzeby odbudowy terenów okupowanych przez Rosję. W praktyce amerykański plan mógłby stworzyć mechanizm umożliwiający Rosji odzyskanie części zamrożonych środków i ich wykorzystanie na odbudowę terytoriów, które sama okupowała i zniszczyła, co w sumie daje Moskwie możliwość przedstawienia tego punktu planu jako wygranej w dłuższej perspektywie. W porównaniu z dotychczasowym stanowiskiem Rosji, zakładającym pełny zwrot wszystkim zamrożonych aktywów pod jej kontrolę, zgoda Kremla na wykorzystanie części środków jest formą kompromisu.

Pozycja Unii Europejskiej 

Jak wspomniano wcześniej, Euroclear z siedzibą w Belgii jest depozytariuszem największej puli zamrożonych rosyjskich aktywów. Temat wykorzystania tych środków w Unii Europejskiej nie jest nowy, ponieważ w 2024 roku uruchomiono inicjatywę tzw. “pożyczki na rzecz przyspieszenia nadzwyczajnych dochodów dla Ukrainy (ang. “Extraordinary Revenue Acceleration (ERA) Loans for Ukraine”). Mechanizm ten stworzyły kraje G7 – w instytucjach których znajdują się zamrożone aktywa rosyjskie – w celu udzielenia Ukrainie pożyczek o łącznej wartości do 45 mld euro (ok. 216 mld złotych). Na potrzebę realizacji tego pomysłu opracowano tzw. “mechanizm współpracy w zakresie pożyczek dla Ukrainy” (ang. “Ukraine Loan Cooperation Mechanizm”), którego działanie opiera się na wykorzystaniu odsetek i dochodów generowanych przez zamrożone rosyjskie aktywa, a nie kapitału z tych aktywów. Pierwszym krokiem było przekazanie przez USA 20 mld dolarów (ok. 90 mld złotych) w grudniu 2024 roku8. Unia Europejska w tym kontekście co prawda nie stosowała tego mechanizmu z powodów potencjalnych konsekwencji prawnych, ale zamiast tego korzystała z istniejącego instrumentu pomocy makrofinansowej (ang. “Marco-Financial Assistance”, MFA), który jest przeznaczony dla wszystkich krajów partnerskich UE, które doświadczają kryzysu bilansu płatniczego. W przypadku Ukrainy zastosowano MFA+, który charakteryzuje się pożyczkami wysoce preferencyjnymi, z subsydiowanymi przez państwa członkowskie kosztami odsetek. 

Zmiana myślenia o zamrożonych aktywach w Unii nastąpiła w wyniku opublikowania amerykańskiego planu. Państwa europejskie wystosowały swój 19-punktowy plan, w którym również poświęcono uwagę kwestii zamrożonych w Unii Europejskiej rosyjskich aktywów. Zapisano w nim, że Ukraina otrzyma odszkodowanie za zniszczenia jej terytorium, ale bez rozmrożenia rosyjskich aktywów. Aby to osiągnąć zaproponowano mechanizm tzw. pożyczki reparacyjnej, która polega na tym, że Unia Europejska poleciłaby depozytariuszowi Euroclear pożyczenie Ukrainie środków o równowartości zamrożonych aktywów. Faktycznie to przerzuca koszt odbudowy na agresora, ponieważ rozmrożenie rosyjskich aktywów byłoby możliwe wyłącznie po zapłaceniu rosyjskich reparacji Ukrainie. 

Po długich negocjacjach w nocy z 18 na 19 grudnia Rada Europejska – a mianowicie 25 z 27 szefów europejskich państw i rządów – zgodziła się na udzielenie Ukrainie pożyczki w kwocie 90 mld euro (378 mld złotych) na lata 2026-2027. Ta kwota ma zapobiec krytycznemu brakowi gotówki, który według prognoz mógł dotknąć Ukrainę już w kwietniu 2026 roku. W propozycji końcowej odrzucono jednak pierwotny pomysł Komisji Europejskiej o pożyczce reparacyjnej, zamiast tego wspomniane środki zostaną pozyskane przez UE na rynkach kapitałowych. Same środki będą mogły zostać wykorzystane przez Ukrainę na rozwój ukraińskiego i europejskiego sektora zbrojeniowego, a także na kontynuowanie reform, m.in. walki z korupcją. Co jest ważne, pożyczka ma być spłacona przez Ukrainę dopiero po otrzymaniu przez nią reparacji od Rosji. Jeśli Rosja nie wypłaci reparacji Ukrainie, to Unia zastrzega sobie prawo do wykorzystania zamrożonych rosyjskich aktywów na spłatę tej pożyczki. Obecnie trwają prace nad instrumentami prawnymi, które uczynią to rozwiązanie legalnym w przypadku gdyby Rosja wycofała się z wypłaty reparacji Ukrainie. 

W debacie wokół zamrożonych rosyjskich aktywów szczególne znaczenie ma stanowisko Belgii, gdzie ulokowana jest większość rosyjskich aktywów. Z ostatnich informacji wynika, że to właśnie rząd belgijski stanowczo odmówił zatwierdzenia pożyczki reparacyjnej. To jest związane z ryzykiem, które płynie z korzystania z tych aktywów. Przede wszystkim, Rosja może zwrócić się do sądu, co w przypadku przegranej mogłoby skutkować koniecznością zwrotu ogromnych odszkodowań. Z kolei te roszczenia odszkodowawcze mogłyby zachwiać stabilność Euroclear. W dłuższej perspektywie to mogłoby osłabić zaufanie oraz podnieść koszty obsługi długu dla wszystkich państw członkowskich. Wszystko więc wywodzi się z obawy, że strona rosyjska zwróci się do sądu, ale różni eksperci wskazują, że nie ma jasnej jurysdykcji dla takiego pozwu, dlatego to może trwać latami. Pojawia się również argument, że taka decyzja mogłaby osłabić zaufanie inwestorów do Unii Europejskiej, ale z drugiej strony wcześniejsze kroki – jak chociażby zamrożenie aktywów w 2022 roku czy stworzenie mechanizmu pożyczki ERA w 2024 roku – nie spowodowały obniżenia zaufania do UE. 

Jak widać jednak, podczas głosowania nie udało się w pełni osiągnąć konsensusu, dlatego skorzystano z mechanizmu wzmocnionej współpracy, który pozwala na postęp w określonej inicjatywie tylko grupie państw zainteresowanych. W praktyce oznacza to, że zobowiązania gwarancyjne związane z tą pożyczką nie obciążą Czech, Węgier i Słowacji. Mówiąc o stanowiskach przywódców państw europejskich podczas spotkania w Brukseli, podobną do belgijskiej pozycję zajęły również Francja, Włochy, Bułgaria i Malta. Podział opinii wśród państw członkowskich przebiegł, jak widać, geograficznie – Polska, Niemcy, Litwa, Łotwa, Estonia, Finlandia, Szwecja oraz Dania chciały pociągnąć Rosję do odpowiedzialności przez wykorzystanie rosyjskich aktywów i tym samym wysłać jasny sygnał stronie rosyjskiej i amerykańskiej o sile Unii. 

W tym kontekście jednak szczególnie ciekawie wyglądają statystyki dotyczące pomocy finansowej udzielanej Ukrainie, opublikowane przez Kiel Institute i zestawione przez BBC w procentach PKB kraju-darczyńcy. Pokazują one, że kraje najbardziej aktywne w kwestii rozmrożenia rosyjskich aktywów to jednocześnie hajhojniesi darczyńcy. Liderem jest Dania, która przeznacza na pomoc Ukrainie aż 3,5% swojego PKB, tuż za nią Estonia (3,4%) i Litwa (2,8%). W czołówce znajdują się także Łotwa (2,3%), Szwecja (2%), Finlandia (1,9%), Niderlandy (1,5%), Polska (1,4%), Belgia (1,2%) oraz Niemcy (1,1%). Na tej podstawie można sformułować hipotezę, że dla tych państw – z wyłączeniem Belgii z powodu wspomnianych wcześniej powodów – kwestia rozmrożenia rosyjskich aktywów jest nie tylko wyrazem solidarności z Ukrainą, ale również sposobem na częściowe odciążenie własnych systemów finansowych, co pozwoliłoby im na przekierowanie środków na inne ważne obszary. 

Na przebieg debaty również miała wpływ pozycja Stanów Zjednoczonych, które według doniesień medialnych aktywnie zniechęcały kraje europejskie do jednostronnego wykorzystania rosyjskich aktywów. W ten sposób USA chroniły swój interes związany z możliwością wykorzystania tych aktywów we własnych negocjacjach z Rosją. Ponadto podział geograficzny, który ujawnił się podczas debaty – na przykład fakt, że Francja początkowo popierała propozycję Niemiec dotyczącą wykorzystania rosyjskich aktywów, lecz ostatecznie zmieniła zdanie podczas głosowania – można tłumaczyć częściowo presją ze strony USA, która w pewnym stopniu zapewniła polityczną osłonę sceptycznie nastawionym państwom unijnym. 

Znaczenie wsparcia Unii Europejskiej dla Ukrainy 

Dla Ukrainy, która po ujawnieniu planu amerykańskiego znalazła się w jednej z najtrudniejszych sytuacji za czas wojny, zapewnione wsparcie finansowe na nadchodzący rok znacząco poprawia sytuację w kontekście ewentualnych rozmowów pokojowych, za co podziękował Prezydent Ukrainy, Wołodymyr Zełeński, który również był obecny podczas nocnych negocjacji. Decyzja Europejczyków była o tyle istotna, że publikacja amerykańskiego planu i towarzyszące jej intensywne dyskusje zbiegły się w czasie z poważnym kryzysem wewnętrznym. W listopadzie ujawniono bowiem aferę korupcyjną w sektorze energetycznym, zwaną “Mindich Gate”, która doprowadziła 28 listopada do dymisji Andrija Jermaka, szefa Biura Prezydenta Ukrainy. Skala skandalu wywołała niepokoje wewnątrz kraju oraz rodziła obawy, że może to negatywnie wpłynąć na wsparcie międzynarodowych partnerów dla Ukrainy. Uwzględniając te okoliczności, decyzja Unii Europejskiej o udzieleniu tak dużej pomocy finansowej jeszcze raz potwierdziła solidarność krajów europejskich z Ukrainą, a także zminimalizowała wrażliwość strony ukraińskiej podczas przyszłych negocjacji pokojowych.

Zakończenie 

Propozycja Stanów Zjednoczonych, choć zaskakująca, osiągnęła zamierzony efekt, ponownie kierując uwagę społeczności międzynarodowej na kwestię trwającej wojny rosyjsko-ukraińskiej. Sama pożyczka zabezpieczająca potrzeby Kijowa na lata 2026-2027, która jest pośrednim wynikiem publikacji planu amerykańskiego, jest oczywiście rozwiązaniem tymczasowym, ale sam przegląd wcześniejszego podejścia Unii Europejskiej jest wartościowym wynikiem tych zmian. Wydaje się, że dyskusja na temat wykorzystania zamrożonych rosyjskich aktywów na potrzeby finansowania obrony oraz odbudowy Ukrainy będzie najprawdopodobniej poruszana w przyszłości – zarówno w kontekście kolejnych planów pokojowych, jak i kwestii finansowania wydatków ponoszonych przez różne państwa w związku z wojną, zwłaszcza jeśli Rosja ostatecznie nie wypłaci Ukrainie reparacji. 

W wyniku podjętej przez Europejczyków decyzji wygrywa każdy, ale w różnym stopniu. Stany Zjednoczone nadal zachowują kwestie nienaruszonych zamrożonych rosyjskich aktywów jako główny atut w przyszłych negocjacjach ze stroną rosyjską. Rosja z kolei zachowuje prawo własności do swoich aktywów w Europie w kontekście planu europejskiego, ale również może odzyskać część funduszy na odbudowę okupowanych terytoriów zgodnie z planem amerykańskim. Niestety Ukraina znalazła się między tzw. młotem a kowadłem, ponieważ plan amerykański nie gwarantuje jej bezpośredniego dostępu do środków na odbudowę, podczas gdy europejski, choć i zapewnia finansowanie z pożyczek uzyskanych przez Unię na rynkach kapitałowych, może okazać się niewystarczający, jeśli konflikt przeciągnie się poza prognozy Międzynarodowego Funduszu Walutowego zakładające zakończenie wojny do końca 2026 roku. Jednocześnie sytuacja ujawniła głębsze podziały w Unii Europejskiej, które wykraczają poza dotychczasowy sceptycyzm wobec Ukrainy na Węgrzech i Słowacji. Uwidocznił się bowiem podział Europy na państwa bardziej dotknięte skutkami wojny i udzielające większej pomocy finansowej Ukrainie, które odpowiednio są gotowe opracować nowe mechanizmy celem wykorzystania rosyjskich zamrożonych aktywów oraz te, które odczuwają konsekwencje wojny w mniejszym stopniu i podchodzą do nowych rozwiązań z dużą dozą sceptycyzmu, co może przełożyć się na postrzeganie Unii jako aktora drugorzędnego w kontekście przyszłych negocjacji pokojowych. 

Bibliografia

[1] Al Jazeera Staff and News Agencies, EU agres hefty $105bn Ukraine loan without using Russian assets, Al Jazeera 19.12.2025, https://www.aljazeera.com/.

[2] Cancian M. F., Snegovaya M., An Unfinished Plan for Peace for Ukraine: Provision by Provision, Center for Strategic and International Studies, 24.11.2025, https://www.csis.org/.

[3] Chance M., N. P. Walsh N. P., The 28-point peace proposal for Ukraine, annotated, CNN, 21.11.2025, https://edition.cnn.com/.

[4] Ciaramella E., Time for Europe to Break the Bank on Ukraine, Carnegie Europe, 18.11.2025, https://carnegieendowment.org/europe?lang=en&center=europe.

[5] Clark I., Hardy J., Govind-Hitti P., ERA Loans for Ukraine Initiatives, White & Case LLP, 10.01.2025 https://www.whitecase.com/. 

[6] Data Set. Ukraine Support Tracker Data, Kiel Institut, https://www.kielinstitut.de/.

[7] Episkopos M., Stanley M., Critics of Ukraine peace deal must answer: What’s the alternative?, Responsible Statecraft, 21.11.2025. https://responsiblestatecraft.org/.

[8] EU agrees €90bn loan for Ukraine as Putin tells BBC the West is 'making Russia the enemy’, BBC News, 19.12.2025, https://www.bbc.com/news/live/ce8np3pnljdt.

[9] Gould-Davies N., Europe’s fateful decision on Russia’s assets, Carnegie Europe, 17.12.2025, https://carnegieendowment.org/europe?lang=en&center=europe.

[10] Jordan D., How much does a €90bn loan affect EU finances?, BBC, 19.12.2025, https ://www.bbc.com/news/live/ce8np3pnljdt.

[11] Kozyreva T., A Flawed Path to Peace: The Weaknesses of the Proposed U.S.–Russia Framework for Ukraine, The Belfer Center for Science and International Affairs, 10.12.2025, https://www.belfercenter.org/. 

[12] Macro Financial Assistance+ for Ukraine, European Commission, 2024, https://commission.europa.eu/index_en. 

[13] Macro-Financial Assistance (MFA), European Commission, 2024, https://commission.europa.eu/index_en.

[14] O’Neal M., EU avoids risky precedent in Ukraine aid deal, Responsible Statecraft, 19.12.2025, https://responsiblestatecraft.org/.

[15] Ross T., Sorgi G., Caulcutt C., Smith-Meyer B., ‘Witkoff needs a psychiatrist’: Europeans fume at Trump’s plan to profit from frozen Russian assets, Politico, 21.11.2025, https://www.politico.eu/.

[16] S. Hosaka, Ukraine after Yermak: The End of Power Vertical Build by Zelensky’s Shadow Man?, International Centre for Defence and Security, 16.12.2025, https://icds.ee/en/.

[17] Tomasik M., Navarro B., Piperidis S., European Council, 18 December 2025, Ukraine. Press release, Rada Europejska, 19.12.2025.