Dnia 27 marca 2025 r. w życie weszła nowelizacja ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony międzynarodowej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej – powszechnie, aczkolwiek nie do końca poprawnie nazywana „ustawą azylową”, umożliwiającą czasowe zawieszenie prawa cudzoziemców do ubiegania się o ochronę międzynarodową. Prezydent Andrzej Duda zdecydował się na podpisanie ustawy po analizie jej pod kątem zgodności ze standardami konstytucyjnymi i międzynarodowymi, jednak wbrew licznym głosom środowisk prawniczych kwestionujących legalność proponowanych rozwiązań.
Autor: Aleksander Mucha
Uznani prawnicy, jak m. in. Rzecznik Praw Obywatelskich – profesor Marcin Wiącek oraz organizacje pozarządowe zajmujące się prawami człowieka – m.in. Helsińska Fundacja Praw Człowieka wyrazili wątpliwości co do konstytucyjności tych zmian, zarzucając im m.in niezgodność z. art. 31 ust. 3 i art. 56 ust. 2 Konstytucji RP, a także wiążącym Polskę prawem międzynarodowym. Klasa polityczna wydaje się jednak być zjednoczona wokół kwestii konieczności rozwiązania kryzysu migracyjnego na granicy polsko-białoruskiej. Jak podkreślono w uzasadnieniu projektu nowelizacji, wprowadzone zmiany mają w obliczu nieskuteczności dotychczasowych działań być w końcu skutecznym remedium na rzeczony kryzys.
Nowelizacja wprowadza szereg zmian, których celem jest ochrona bezpieczeństwa granicy wschodniej przed hybrydowymi działaniami ze strony reżimu białoruskiego i załagodzenie kryzysu migracyjnego na granicy.
Nowe przepisy wprowadzają w tym celu m. in. legalną definicję instrumentalizacji migracji, która została przez ustawodawcę określona jako prowadzenie przez państwo graniczące z Rzeczpospolitą Polską lub inny podmiot działań zmierzających do umożliwienia przekroczenia przez cudzoziemców wbrew przepisom prawa granicy zewnętrznej (…), w szczególności z użyciem przemocy wobec funkcjonariuszy służb państwowych oraz żołnierzy Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej chroniących tę granicę lub w połączeniu z niszczeniem infrastruktury granicznej, mogących skutkować destabilizacją sytuacji wewnętrznej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
W zakresie zastosowania tej definicji znajdą się niewątpliwie działania reżimu białoruskiego ułatwiające migrantom dotarcie na polską granicę i pomoc w jej nielegalnym przekroczeniu, jednak poza nim powinny znaleźć się sytuacje próby przekroczenia granicy zgodnie z przepisami prawa tj. przez oficjalne przejście graniczne. Rozporządzenie do przedmiotowej ustawy wydaje się jednak w tej kwestii wyjątkowo lakoniczne i niejasne. Stanowi ono, że czasowe ograniczenie prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej stosuje się „na granicy państwowej z Republiką Białorusi”.
Literalnie wprowadza więc zawieszenie prawa do ubiegania się o ochronę międzynarodową na całym odcinku granicy polsko-białoruskiej ergo obejmując swoim zakresem zastosowania także oficjalne przejścia graniczne. Wątpliwości budzi także sam termin granica państwowa użytym w kontekście terytorialnego obowiązywania rozporządzenia. Termin ten bowiem został zdefiniowany w art. 1 Ustawy o ochronie granicy państwowej jako „powierzchnia pionowa przechodząca przez linię graniczną, oddzielająca terytorium państwa polskiego od terytoriów innych państw i od morza pełnego. Granica państwowa rozgranicza również przestrzeń powietrzną, wody i wnętrze ziemi”. Przyjmując tę definicję można stwierdzić że przedmiotowe rozporządzenie obowiązuje jedynie na abstrakcyjnej linii wyznaczonej przez słupki graniczne.
Ze względu na fakt, jak trudne byłoby w praktyce egzekwowanie przepisów rozporządzenia w przypadku przyjęcia takiej definicji, ciężko uwierzyć, że taka była właśnie intencja prawodawcy. W szczególności wątpliwościami napawa fakt, że nie zdecydował się on na użycie innych zdefiniowanych na gruncie ustawy o ochronie granicy państwowej pojęć, które do realizacji celu ustawy byłyby zdecydowanie bardziej adekwatne – tj. pasa drogi granicznej lub strefy nadgranicznej. Pojęcia te definiują obszary o szerokości odpowiednio 15 m i 15 km licząc w głąb kraju od linii granicy państwowej.
Wystąpienie instrumentalizacji migracji jest w nowym stanie prawnym jedną z przesłanek czasowego zawieszenia prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej – rozwiązania prawnego będącego najważniejszym elementem nowelizacji. Rozwiązanie to budzi jednak wśród prawników wielkie kontrowersje, związane z wątpliwościami co do zgodności z Konstytucją i prawem międzynarodowym generalnego zawieszenia tego prawa. Zastosowanie ograniczenia tego prawa dopuszczalne jest w przypadku łącznego spełnienia trzech przesłanek, spośród których pierwsza dotyczy wystąpienia wyżej wspomnianej instrumentalizacji.
Oprócz tego konieczne będzie stwierdzenie, że działania podejmowane w ramach instrumentalizacji stanowią poważne i rzeczywiste zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa lub społeczeństwa oraz wprowadzenie tego ograniczenia jest niezbędne dla wyeliminowania zagrożenia, o którym mowa powyżej, a inne środki nie są wystarczające do jego wyeliminowania. Analizując treść powyższego można zauważyć, że przedmiotowe rozwiązanie, dzięki zastosowaniu zwrotów ocennych i klauzul generalnych umożliwiającym szeroką interpretację przepisów, może być przez władzę wykonawczą zastosowane arbitralnie, chociaż w myśl ustawodawcy stanowi ultima ratio wobec innych dostępnych środków utrzymania bezpieczeństwa państwa.
Kwestia przyznawania cudzoziemcom ochrony na terytorium RP uregulowana jest nie tylko w nowelizowanej ustawie i związanych z nią rozporządzeniach. Standardy ochrony, a także kryteria i okoliczności jej przyznawania określone zostały w aktach prawnych o randze ponadustawowej – Konstytucji RP i umowach międzynarodowych – m. in. Konwencji dotyczącej statusu uchodźcy sporządzonej w Genewie w 1951 r, a także aktach prawa Unii Europejskiej regulujących wspólne procedury przyznawania ochrony międzynarodowej. Zgodność nowelizowanych przepisów właśnie z tymi aktami budzi jednak poważne wątpliwości.
Helsińska Fundacja Praw Człowieka wskazuje na niezgodność ustawy z art. 56 ust. 2 Konstytucji, który reguluje prawo do ubiegania się o ochronę międzynarodową jako konstytucyjne prawo podmiotowe przysługujące każdemu cudzoziemcowi i art. 31 ust. 3 Konstytucji zgodnie z którym wszelkie ograniczenia wolności i praw konstytucyjnych mogą być ustanawiane wyłącznie w akcie o randze ustawy i tylko wtedy, gdy są proporcjonalne i celowe, czyli gdy są konieczne w demokratycznym państwie prawa dla ochrony takich wartości, jak bezpieczeństwo czy porządek publiczny.
Wskazuje się, że zarówno czasowy, jak i terytorialny zakres ograniczenia tego prawa wskazywać ma akt wykonawczy – rozporządzenie Rady Ministrów, co nie odpowiada standardom formalnym ograniczania praw podstawowych zagwarantowanych w Konstytucji. W drodze takiego rozporządzenia można wprowadzić zawieszenie prawa do ubiegania się o ochronę międzynarodową na okres nie dłuższy niż 60 dni, jednak w przypadku, gdy nie ustały przyczyny wprowadzenia tego ograniczenia, okres ten może być przedłużony za zgodą Sejmu na kolejne maksymalnie 60 dni. Ograniczenie stosowane jest na określonym w rozporządzeniu odcinku granicy, nie ma jednak formalnych przeszkód aby jego zastosowaniem objąć cały odcinek granicy z danym państwem.
Generalne zawieszenie prawa do ubiegania się o ochronę międzynarodową nie jest ponadto przewidziane ani w Konwencji Genewskiej ani w obecnie obowiązującym prawie unijnym. Jest ono niezgodne z przewidzianą w Konwencji zasadą non-refoulement, która zabrania zawracania migrantów do granicy terytoriów, gdzie jego życiu lub wolności zagrażałoby niebezpieczeństwo ze względu na jego rasę, religię, obywatelstwo, przynależność do określonej grupy społecznej lub przekonania polityczne.
Charakter zasady non-refoulement nie jest absolutny, dopuszczalne są jej ograniczenia wobec osób stanowiących zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa lub będących skazanych prawomocnym wyrokiem za poważne zbrodnie i stanowiących tym samym niebezpieczeństwo dla społeczeństwa państwa, w którym się znajdują. Wnioskując, wprowadzenie wskazanych ograniczeń powinno dotyczyć wyłącznie przypadków osób stanowiących realne zagrożenie, a nie generalnie wobec wszystkich ubiegających się o międzynarodową ochronę.
Ustawa, przewiduje jednak pewne wyjątki zapewniające osobom znajdującym się w szczególnie niekorzystnej sytuacji możliwość ubiegania się o udzielenie ochrony międzynarodowej pomimo czasowego zawieszenia tego prawa. Ustawa ściśle określa katalog podmiotów do tego uprawnionych. Są to osoby będące:
- małoletnim bez opieki;
- kobietą ciężarną;
- osobą, która może wymagać szczególnego traktowania, w szczególności ze względu na swój wiek lub stan zdrowia;
- osobą, wobec której zachodzą okoliczności, które w ocenie organu Straży Granicznej jednoznacznie świadczą, że jest ona zagrożona rzeczywistym ryzykiem doznania poważnej krzywdy w państwie, z którego przybyła bezpośrednio na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
- obywatelem państwa stosującego instrumentalizację, z którego terytorium cudzoziemcy przybywają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Ustawodawca określił ten katalog w sposób pozwalający na szeroką interpretację przepisów, co ma na celu zapewnienie zgodności z międzynarodowymi standardami ochrony praw człowieka i zasadami humanitarnego traktowania. Niepokoić może jednak rozwiązanie pozostawiające małoletnich pod opieką poza zakresem zastosowania powyżej zacytowanych przepisów.
Warto nadmienić, że ustawodawca przewidział także objęciem wyjątkiem od ogólnych zasad obywateli Białorusi ubiegających się o ochronę ze względu na grożące im niebezpieczeństwo prześladowań na tle politycznym przez reżim Łukaszenki, a także inne osoby narażone na ten rodzaj prześladowania w ocenie Straży Granicznej.
Argumentów o niezgodności nowych regulacji z Konstytucją i prawem międzynarodowym przedstawianym przez środowiska prawno-człowiecze nie podziela jednak wnioskodawca od niedawna obowiązującej nowelizacji. W uzasadnieniu do jej projektu podniesiona została konieczność wprowadzenia zmian ze względu na nieefektywność poprzednich regulacji prawnych mających rozwiązać kryzys migracyjny na wschodniej granicy.
Wyjaśniona została także szczegółowo kwestia zjawiska instrumentalizacji migracji jako nowego zjawiska migracyjnego, modus operandi grup przestępczych odpowiedzialnych za umożliwianie migrantom dotarcie na granicę z Polską i pomoc w nielegalnym jej przekroczeniu, któremu nierzadko towarzyszy stosowanie przez migrantów przemocy wobec funkcjonariuszy i żołnierzy oraz związanym z tym zjawiskiem zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa.
Wnioskodawca przytacza także argumentację prawną popierającą wprowadzenie zmian. Wskazuje, że konstytucyjne prawo cudzoziemców do ochrony międzynarodowej powinno być szczegółowo uregulowane w umowach międzynarodowych. Te z kolei podlegają według wnioskodawcy dynamicznej wykładni w kontekście szybko zmieniających się okoliczności i realiów migracji oraz wyzwań współczesności.
W tym kontekście wskazuje się na konieczność reinterpretacji zasady non-refoulement z uwzględnieniem pojawienia się nowego niebezpiecznego zjawiska- instrumentalizacji migracji, nieznanej w czasie zawierania Konwencji Genewskiej i jej protokołów. Wskazane tezy podparte zostały przykładem podobnych regulacji wprowadzonych w ostatnim czasie przez Republikę Finlandii, która zmaga się z problemem instrumentalizacji migracji poprzez niepokojące działania w tym zakresie prowadzone przez Federację Rosyjską, podobne do tych stosowanych przez Republikę Białorusi w celu destabilizacji sytuacji na granicy z Polską. Dodatkowo wskazano, że Republika Finlandii związana jest także Konwencją Genewską i prawem unijnym w takim samym zakresie jak Rzeczpospolita Polska.
Na zakończenie warto nadmienić, że zgodność z obowiązującym porządkiem prawnym nowych regulacji zależy od stosowania przepisów prawnych przez organy administracji publicznej, a także odpowiedniej precyzji i jasności przepisów wykonawczych do znowelizowanej ustawy. Abstrahując jednak od rozważań natury prawnej, niewątpliwie za pozytywny można uznać fakt konsolidacji spolaryzowanej dotychczas klasy politycznej wokół rozwiązania kryzysu migracyjnego na granicy wschodniej.
Działania w tym kierunku są niezbędne nie tylko ze względu na fakt zapewnienia bezpieczeństwa i szczelności granicy oraz powstrzymania wrogich działań reżimu białoruskiego, ale także odwróceniu niebezpiecznej tendencji instrumentalizacji prawa migracyjnego i wykorzystywania osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej do prowadzenia działań hybrydowych przez Federację Rosyjską i Republikę Białorusi.
Źródła:
[1] Ustawa z dnia 21 lutego 2025 r. o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej – dalej: nowelizacja
[2] Ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. 2003 Nr 128 poz. 1176) – dalej: ustawa
[3] Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Druk nr 924)
[4] Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 marca 2025 r. w sprawie czasowego ograniczenia prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej (Dz.U. 2025 poz. 390) – dalej: rozporządzenie
[5] Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej (Dz. U. 1990 Nr 78 poz. 461)
[6] Konwencja dotycząca statusu uchodźców, sporządzona w Genewie dnia 28 lipca (1951 r. Dz.U. 1991 nr 119 poz. 515) – dalej: Konwencja Genewska
[7] Stanowisko Zarządu HFPC dotyczące mechanizmu czasowego i terytorialnego ograniczenia prawa cudzoziemca do ubiegania się w Polsce o ochronę międzynarodową, hfhr.pl,
https://hfhr.pl/aktualnosci/stanowisko-zarzadu-dotyczace-ograniczenia-prawa-do-ubiegania-sie-o-ochrone-miedzynarodow
[8] Analiza projektu nowelizacji ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, Ordoiuris.pl, https://ordoiuris.pl/wolnosci-obywatelskie/analiza-projektu-nowelizacji-ustawy-o-udzielaniu-cudzoziemcom-ochrony-na