W połowie marca w ukraińskich mediach pojawiło się coraz więcej głosów mówiących o „kryzysie parlamentarnym” w którym ma się znajdować Ukraina. Coraz większa liczba posiedzeń miała nie odbywać się z powodu nieobecności w parlamencie odpowiedniej ilości deputowanych. Oficjalnie było to spowodowane wyjazdami części z nich na linię frontu. Według opozycji jednak odwoływanie przez ponad miesiąc kolejnych posiedzeń Rady Najwyższej miało ukryć brak możliwości uzyskania większości przez obóz prezydenta Wołodymyra Zełenśkiego.

Autor: Tomasz Zduńczyk

Głosy dotyczące tego zjawiska pojawiały się jednak wcześniej. Jak wskazują ukraińscy komentatorzy po rozpoczęciu pełnoskalowej rosyjskiej inwazji na Ukrainę doszło do znacznego zmniejszenia roli parlamentu i rządu w kreowaniu i prowadzeniu polityki kraju. Najważniejsze decyzje i inicjatywy są podejmowane w Biurze Prezydenta (BP), które dotąd przekazywało w zasadzie gotowe ustawy i rozporządzenia do „zatwierdzenia” w głosowaniu parlamentarnym i/lub do „wykonania” przez rząd.

Jednakże oznaki stopniowej utraty wpływów przez ukraiński parlament były widoczne od początku prezydentury Wołodymyra Zełenśkiego i zebrania się Rady Najwyższej Ukrainy IX kadencji. Jeszcze w pierwszych latach rządów wykorzystał on konstytucyjną większość swojej partii „Sługa Ludu” (ukr. Słuha Narodu) w legislatywie do wprowadzenia pewnego, specyficznego modelu rządów. Mianowicie po wyborach w 2019 roku otoczenie Zełenśkiego wypracowało pionowy system zarządzania dużą liczebnie, bo 254-osobową frakcją parlamentarną „Sługi Ludu” w Radzie Najwyższej. Frakcja została podzielona na 15 zespołów, którymi zarządzają zastępcy przewodniczącego, którą to funkcję pełni Dawid Arachamija. Odpowiadają oni przed Biurem Prezydenta, przygotowującym propozycje i projekty ustaw, które mają w założeniu być szybko procedowane i przegłosowywane przez frakcję w Radzie Najwyższej. Utrzymanie pionowego systemu zarządzania miało zapewnić szybkie i pewne wprowadzanie założonych przez Zełenśkiego i jego najbliższych współpracowników reform. Jest to także środek dyscyplinowania i utrzymania linii partyjnej przez bardzo zróżnicowaną frakcję parlamentarną „Sługi Ludu”. Liderzy partii obawiali się, że deputowani, których większość nie miała doświadczenia politycznego mogą łatwo zostać zmanipulowani bądź wprost przekupieni przez np. oligarchów, którzy mogliby chcieć zatrzymać część reform zaplanowanych przez Zełenśkiego i jego współpracowników. Zresztą w samej frakcji wkrótce po wyborach powstały różne grupy deputowanych, które znalazły się pod kontrolą poszczególnych polityków i oligarchów np. powszechnie uznawana za rozłamową, tzw. „grupa Razumkowa”, która skupia 17 deputowanych. Jest ona kontrolowana przez Dmytro Razumkowa, w latach 2019-2021 przewodniczącego „Sługi Ludu”, który w 2021 roku popadł w konflikt personalny z Wołodymyrem Zełenśkim i został odwołany z tej funkcji. Pierwsze problemy w tym systemie pojawiły się jednak jeszcze w 2020 roku w trakcie głosowań nad wotum zaufania dla rządu Denysa Szmyhala oraz wyznaczeniem na ministra oświaty Serhija Szkarłeta. Wtedy też pierwszy raz autorytet Zełenśkiego i jego prośby nie wystarczyły za pierwszym razem do przekonania wystarczającej liczby deputowanych.

Po 24 lutego część deputowanych opuściła kraj i/lub została pozbawionych mandatu ze względu na podejrzenia o zdradę państwową bądź dobrowolne zrzeczenie się mandatu. Dotyczyło to głównie deputowanych z ramienia prorosyjskiej „Opozycyjnej Platformy – Za życie” (ukr. Opozycijna Płatforma – za żyttia). Jednocześnie pogłębieniu uległy podziały wewnątrz frakcji „Sługa Ludu”, które utrudniały uzyskiwanie samodzielnej większości – w latach 2022-2023 zanotowano ją w tylko 17 głosowaniach. W innych przypadkach dla przegłosowania ustaw czy innego rodzaju decyzji w parlamencie partia Zełenśkiego potrzebowała wsparcia innych frakcji takich jak „Głos” (ukr. Hołos), „Ojczyzna” (ukr. Bat’kiwszczyna), „Europejska Solidarność” (ukr. Jewropejśka Solidarnist’), „Za Przyszłość” (ukr. Za majbutnie) czy pozafrakcyjnych deputowanych, których obecnie jest 20, a także tych z rozwiązanej „Opozycyjnej Platformy – Za życie”, których część skupiła się w utworzonej przez Jurija Bojkę frakcji parlamentarnej „Platforma za życie i pokój” (ukr. Płatforma za żyttia ta myr) lub „Odnowienie Ukrainy” (ukr. Widnowłennia Ukrainy). Kwestia tej ostatniej partii jak i reszty opozycji zostanie omówiona w dalszej części artykułu.

Warto zauważyć, że utrata podmiotowości Rady Najwyższej znacznie przyspieszyła po rozpoczęciu pełnoskalowej inwazji, ponieważ ogromna większość decyzji zaczęła być podejmowana przez Biuro Prezydenta, które zaczęło wymagać od frakcji parlamentarnej „Sługi Ludu” bezwzględnego posłuszeństwa i wykonywania wszelkich dyrektyw ze strony Bankowej (Biuro Prezydenta znajduje się w dzielnicy rządowej Kijowa, przy ulicy Bankowej 11 – przyp. autor). Spowodowało to spadek zaangażowania deputowanych. W pierwszych dwóch latach wojny zwykle w głosowaniach z ramienia „Sługi Ludu” brało udział ok. 180-190 deputowanych z ogólnej liczby 235, którzy pozostali we frakcji po pierwszych 3 latach kadencji. W ciągu 2023 ze swojego mandatu zrezygnowało 17 deputowanych. Jak w połowie grudnia 2023 poinformował lider frakcji parlamentarnej „Sługa Ludu” Dawid Arachamija chęć złożenia mandatu miała wyrażać o wiele większa liczba deputowanych, ale partia nie pozwoliła im na to.

Z powodu rozpoczęcia działań wojennych Biuro Prezydenta straciło również jedno z narzędzi dyscyplinujących deputowanych, a mianowicie groźbę rozwiązania parlamentu, ponieważ ukraińska konstytucja zakazuje organizacji wyborów do Rady Najwyższej w czasie wojny. Dodatkowo deputowani nie mają dostępu do Zełenśkiego i jego najbliższego otoczenia z BP, a jednocześnie przychodzące z Bankowej polecenia wykluczają jakąkolwiek inicjatywę własną parlamentarzystów. Jak informują deputowani są oni często naciskani przez urzędników Biura Prezydenta do głosowania w sprawach „osobistych” np. zwiększenia wypłaty w instytucjach państwowych, w których pracują krewni pracowników BP. Jednocześnie, jak zaznacza część komentatorów, stopniowa, trwająca od 2019, utrata podmiotowości przez Radę Najwyższą usunęła dużą część kwestii związanych z korupcją w tym organie. Dotąd Biuro Prezydenta musiało dochodzić do porozumień z poszczególnymi grupami deputowanych w sprawie głosowania w sprawie interesujących BP kwestii, co często oznaczało po prostu przekazywanie łapówek o odpowiedniej sumie lub stanowisk. Ponadto podejście Bankowej do Rady Najwyższej zaczęły kopiować także inne organy rządowe. Dla przykładu wysocy oficerowie Służby Bezpieczeństwa Ukrainy nie stawiają się na przesłuchaniach mimo wezwań wystosowywanych przez parlament.

Jeśli do czasu wojny deputowani ze „Sługi Narodu” mieli jeszcze możliwość wpływania na politykę Biura Prezydenta poprzez tzw. strategiczne trójki, to po rozpoczęciu rosyjskiej pełnoskalowej inwazji ten format współpracy zniknął. Strategiczne trójki zostały zaprezentowane przez przewodniczącego Rady Najwyższej Rusłana Stefanczuka pod koniec września 2021. Miały one składać się z przedstawiciela parlamentu, ministra i jednego z zastępców szefa Biura Prezydenta. Ich zadaniem miało być koordynowanie działań politycznych poszczególnych ciał, zgodnie z koncepcją prezydencką. Dość szybko stało się tak, że przedstawiciel BP przychodził na spotkania trójki z gotowymi decyzjami i wytycznymi przekazując je deputowanemu i odpowiedniemu ministrowi. Obecnie jak zauważają ukraińscy komentatorzy system ten zniknął. Zauważa się także, że deputowani „Sługi Ludu” dowiadują się o zmianach kadrowych i decyzjach własnej partii, rządu czy Biura Prezydenta od mediów i deputowanych z partii opozycyjnych, którzy często są dla nich jedynym źródłem informacji. Rozbudowywana infrastruktura antykorupcyjna stała się także kolejnym narzędziem nacisku BP na deputowanych, którzy mogą stracić swoje przychody, jeśli będą okazywać otwarte nieposłuszeństwo. Dotyczy to także deputowanych innych partii. Wszystkie wyżej wymienione czynniki mają wpływ na podejście deputowanych do swojej pracy w Radzie Najwyższej. Najbardziej dotyka to deputowanych z partii „Sługa Ludu”, którzy tracą motywację do pracy, a w obecnym roku notowane jest coraz więcej wstrzymanych głosowań czy odwołanych posiedzeń. Spotkało się to z dość spóźnioną reakcją Biura Prezydenta.

Dopiero 21 lutego 2024 roku doszło do pierwszego od czasu rozpoczęcia wojny spotkania deputowanych z frakcji „Sługa Ludu” z Wołodymyrem Zełenśkim oraz szefem Biura Prezydenta Andrijem Jermakiem. Prezydent został do tego zmuszony ze względu na pogłębienie się stagnacji w parlamencie od początku bieżącego roku. W jego trakcie nie omówiono jednak żadnych obecnie ważnych kwestii np. dotyczących ustawy o mobilizacji czy reformy rządu. Zełenśki miał mówić o potrzebie konsolidacji w obliczu wojny, a także zagrożeniu, że Rosja planuje wstrząsnąć parlamentem od wewnątrz. Spotkanie potrwało tylko 1 godzinę i 15 minut.

Ciekawa z perspektywy obecnej sytuacji w Radzie Najwyższej wydaje się kwestia traktowania deputowanych z rozwiązanej partii „Opozycyjna Platforma – za życie” (OPZŻ). Była to prorosyjska partia utworzona w 2018 roku z połączenia partii „Za życie” (ukr. Za żyttia) Wadyma Rabinowycza z partią „Ukraiński Wybór” (ukr. Ukrainśkyj Wybir) Wiktora Medwedczuka. 20 czerwca 2022 decyzją Apelacyjnego Sądu Administracyjnego we Lwowie zdecydowano o zdelegalizowaniu tej oraz 10 innych prorosyjskich partii, które „zagrażały suwerenności Ukrainy”. Część deputowanych z ramienia OPZŻ opuściło Ukrainę tuż przed inwazją, część została zatrzymana i oskarżona o zdradę państwową, a pozostali po jej rozwiązaniu zostali w parlamencie jako bezpartyjni bądź dołączyli do dwóch nowych frakcji: „Platforma za życie i pokój” Jurija Bojko oraz „Odnowienie Ukrainy” Maksyma Jefimowa. Obecnie deputowani z tej partii, którzy pozostali w Radzie Najwyższej najczęściej współpracują w głosowaniach w sprawie inicjatyw prezydenckich ze „Sługą Ludu”. Są oni wykorzystywani jako swoisty zakładnik obecnej władzy. Biuro Prezydenta powstrzymuje się przed rozliczaniem ich działań, dopóki współpracują oni w trakcie głosowań i prac parlamentu. Takie traktowanie dotąd otwarcie prorosyjskich deputowanych spotyka się ze sprzeciwem części ukraińskiego społeczeństwa.

Jednocześnie inne partie, które można potencjalnie uznać za opozycję wobec „Sługi Ludu” nie są w stanie stworzyć alternatywnej koalicji, która mogłaby dążyć do przejęcia większości w parlamencie. Oficjalnie „Sługa Ludu” posiada 235 deputowanych, a opozycja 166. Ale de facto w parlamencie stawia się maksymalnie 180-190 deputowanych z ramienia partii rządzącej, a dodatkowo część z nich należy do rozłamowej frakcji Razumkowa, co teoretycznie daje opozycji przewagę nad partią rządzącą. Jednocześnie jest ona bardzo rozdrobniona, ponieważ partie wchodzące w jej skład reprezentują bardzo szerokie spektrum polityczne, ich liderzy są często ze sobą skonfliktowani i żadna z nich nie posiada więcej niż 27 deputowanych. Dodatkowo jak już wspomniano część z frakcji teoretycznie opozycyjnych często współpracuje z partią rządzącą przy głosowaniach – oprócz frakcji „Platforma za życie i pokój” wywodzącej się z rozwiązanej „Opozycyjnej Platformy – Za życie!” można wymienić grupę parlamentarną „Zaufanie” związaną z oligarchą Andrijem Werewśkim lub frakcję parlamentarną „Za przyszłość”, wcześniej związaną z oligarchą Ihorem Kołomojśkim. Jedyny raz opozycja zagroziła Biuru Prezydenta bojkotem głosowań z powodu niechęci Bankowej do zmian zasad wyjazdu za granicę deputowanych. BP odpowiedziało odwołaniem posiedzenia parlamentu, co w zasadzie zakończyło opór partii opozycyjnych. Warto w tym miejscu dodać, że kwestia wyjazdów deputowanych za granice Ukrainy jest jedną z kwestii, która jednoczy całą Radę Najwyższą, ponieważ wprowadzone przez Zełenśkiego i jego otoczenie zakazy dotyczą także przedstawicieli „Sługi Ludu”.

Podsumowując, na Ukrainie pojawiła się groźba wystąpienia kryzysu parlamentarnego. Na razie rzadko się zdarza, by Biuro Prezydenta nie znalazło odpowiedniej liczby głosów dla swoich propozycji zmian, choć należy zaznaczyć, że takie przypadki zaczynają być już notowane. Chodzi np. o ustawę dotyczącą reautoryzacji Biura Bezpieczeństwa Ekonomicznego (BBE), której nie udało się szybko przegłosować w Radzie Najwyższej, pomimo dużego nacisku Bankowej. Ta konkretna ustawa była krytykowana m.in. przez aktywistów antykorupcyjnych oraz część deputowanych. Zarzuca się jej niejasne kryteria wybierania dyrektora BBE, co ma sprzyjać tworzeniu schematów korupcyjnych. W sprawie musiał osobiście interweniować Wołodymyr Żeleński, który zwrócił się do przewodniczącego RN Rusłana Stefanczuka z prośbą o jak najszybsze przegłosowanie ww. ustawy. Problemy pojawiły się także przy uchwalaniu bardzo ważnej ustawy dot. mobilizacji. Dowiodły one, że de facto „Sługa Ludu” utraciła większość w parlamencie i dla pomyślnego przeprowadzania głosowań niezbędne jest wsparcie innych frakcji. Warto przy tym zaznaczyć, że obecne problemy mogą szybko się pogłębić, ponieważ z tygodnia na tydzień Biuru Prezydenta coraz trudniej mobilizować własnych posłów do głosowania nawet w najbardziej błahych i prostych sprawach. Istnieje możliwość, że BP stanie się zakładnikiem Rady Najwyższej, ponieważ jej trwały paraliż może utrudnić prowadzenie wysiłku wojennego, a także wprowadzanie założonych przez Bankową reform. Przegłosowanie nawet najmniej kontrowersyjnej ustawy może się okazać coraz trudniejsze. Grozi to także powrotem „kopert”, czyli łapówek oraz „dogadywania się” z poszczególnymi deputowanymi w sprawie pojawienia się na głosowaniu. Może to doprowadzić do renesansu praktyk korupcyjnych na szeroką skalę w Radzie Najwyższej. Być może spowoduje to także zmianę podejścia Biura Prezydenta do zniesienia zakazu na wyjazdy deputowanych, co jednocześnie może spowodować zmniejszenie się liczby parlamentarzystów poniżej minimalnego poziomu dopuszczalnego przez prawo krajowe (poniżej 300), wywołując paraliż władzy ustawodawczej. Wielu deputowanych po bezskutecznym oczekiwaniu na otrzymanie pozwolenia na złożenie mandatu może wybrać wyjazd z kraju na stałe, by wymusić swoje odejście z Rady Najwyższej. Taki zamknięty krąg jest skutkiem trwającego już kilka lat marginalizowania parlamentu na Ukrainie. Ewentualny kryzys parlamentarny może stanowić także duży problem wizerunkowy dla Zełenśkiego, który kreuje się na lidera demokratycznego państwa walczącego z despotyzmem i autorytaryzmem reprezentowanym przez Rosję. Dalsze problemy w Radzie Najwyższej mogą spowodować, że światowe media oraz opinia publiczna będą zwracać baczniejszą uwagę na kwestię współpracy rządu, Biura Prezydenta oraz parlamentu.